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再论人民陪审员制度运行中存在的问题及完善构想

来源:   发布时间: 2014年03月29日

人 民陪审员制度是具有中国特色的社会主义司法制度重要组成部分。推行人民陪审员制度,让人民群众推选的代表直接参加审判工作,把人民法院的审判工作置于人民群众监督之下,是人民法院司法为民理念的直接体现。人民陪审员制度是国家审判机关吸收部分民众代表参与案件审判的制度,它旨在吸纳没有专业知识和司法经验 的普通民众参与案件审理,以达到扩大司法民主、促进司法公开、保障司法公正、增强法制教育等目标。长期以来,人民陪审员制度在我国司法实践中历经起落,一直存在利与弊的争论。从人民陪审员制度起起落落的变迁与利弊争论中,我们看到了社会主义民主与法制建设的坚定步伐。人民陪审员制度在法院审判工作中发挥了 一定的作用,人民陪审员参加案件审理,缓解了法院案多人少的矛盾,履行了人民群众监督审判活动职责,架起了法院和人民群众联系的桥梁,起到了对人民群众进行法制教育的作用。为了正视人民陪审员制度,笔者对本县辖区人民陪审员制度实施情况进行了调查分 析,提出人民陪审员制度在理论上存在夸大其重要意义和作用的误区,在实践中存在落实不到位、广泛性不足、监督管理不到位、陪而不审等问题。笔者拟通过对天峨县人民陪审员制度的反思,阐述我国人民陪审员制度在立法上和实践中存在的问题,并对改革和完善人民陪审员制度进行初步的探索。   

    一、人民陪审员制度施行现状  

    《人民法院组织法》第38条 规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利,享有完整的审判权。人民陪审员参加审判案件,除不得担任审判长外,与合议庭其他成员同等权利。在全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》公布前,县内人民陪审员由当地选举人民代表时同时推选产生,上世纪90年代后,我院在审判新类型案件时,采用了特邀人民陪审员参加某一具体案件的审理,例如邀请妇联的工作人员参加审理涉及妇女权益保护方面的案件,邀请侨联的工 作人员参加审理涉及华侨、侨眷权益保护方面的案件,邀请街道办事处工作人员、乡镇干部等参加审理涉及辖区内的相邻权、婚姻等民事纠纷,有力地促进了案件的审理,真正做到了案结事了。  

    1、人民陪审员的基本情况  

    全国人大常委会于2004年8月 颁布《关于完善人民陪审员制度的决定》,规定了担任人民陪审员的条件:拥护中华人民共和国宪法,年满二十三周岁,品行良好、公道正派、身体健康,一般应具有大专以上文化程度。人民陪审员的产生,由本人申请或所在单位或户籍所在地基层组织向人民法院推荐,由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审 查,并由基层人民法院长提出人选,报请同级人民代表大会任命,陪审员任期五年。我院根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》,结合审判实际情况,按照《决定》的要求,采取公告、组织推荐(本人报名)、审查、审核、公示、培训、人大常委会任命的程序,在 2006年9月18日至2010年9月18日,共选任了18名陪审员,其中:男性15人,女性3人;少数民族13人;大学以上学历10人、大专学历6人、高中以下学历2人;共产党员18人,群众0人。  

    在职业分布上,党政机关12人、企事业单位2人、科研院校2人、农民2人;地区分部上,城镇人口15人、农村人口3人;年龄分布上,30岁以下2人、31至50岁14人、5 1岁以上2人。  

    2、人民陪审员的管理  

    人民陪审员岗前培训,主要由基层法院承担,培训内容为中国司法制度、法学基 础知识、法官职业道德、民事审判基础知识、刑事审判基础知识、行政审判基础知识。各县人民陪审员的培训工作由县法院政工科负责,均建立了个人的业绩档案,将人民陪审员遵守审判纪律、廉政制度、参加陪审、参加培训等情况记入档案,作为年终考核的指标。审判业务由相关业务庭进行管理,负责对参加案件审理的人民 陪审员进行业务指导。据统计,2009年-2011年6月,我院共培训人民陪审员28人次。  

    3、人民陪审员参与审判案件的情况  

    2010年,全县共选任人民陪审员10名,共有35件案件邀请人民陪审员38人次参加审理,均是民商事案件,我院刑事、行政案件未邀请人民陪审员参加审理。  

    4、人民陪审员领取补助情况  

    为人民陪审员参加陪审支出的费用主要为误工费、食宿费、交通费等,这些费用大都是由法院从自身办公经费中支出。还购买相关法律书籍资料分发给人民陪审员。我院是按参加审理的案件计,每件案50元。  

    二、陪审员制度运行中存在的问题:

    1、从陪审员的结构上看,广泛性不足。根据我国法律规定,人民陪审员是在广泛 征求群众意见的基础上经选举产生的,但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定,在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评,对人民陪审员参加庭审出色地完成陪审任务,发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下了隐患。同时,陪审员的来源受限。《决定》规定陪审员一般具有大专以上学历,但实际 情况是大专以上学历的主要集中在政府部门,因此在选任陪审员时受到很大的限制。虽然,现代司法要求法官具有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识,敏捷的思维反应能力和言辞表达能力,但是,在选任过程中,一味强调参选人员的学历要求,造成了所选陪审员代表性不够,只能将陪审员的范围限定在国家工作人 员、企事业单位等少数群体。如天峨县18名陪审员,机关、事业单位工作人员有16人,占89%,其中,95%以上是在单位担任一定职务;农民有2人,也全部是村社干部。人民陪审员成了“官员”陪 审员。经选举产生的人民陪审员的社会代表存在很大的局限,人员过于集中在党政部门。陪审员来自政府机关的多,专业和技术领域的人才少,占中国大部分人口的农民,担任陪审员的更是微乎其微,在发挥特长上势必受到限制,在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众,了解民情,代表民意,克服法官定向思维的优势。   

    另外,针对天峨县为农业生态县,农业人口占绝大多数的情况,城镇人口的陪审员有8人,占45%,而天峨县大多数案件的当事人属农业人口,陪审员的人民性值得商榷。从上述分析可以看出,陪审员的广泛性受到质疑,其官员化、行政化、城镇化的趋势日益明显。  

    2、陪审员参与审理案件数量较少。陪审员官员化、行政化、城镇化带来的恶果之一就是他们有自己的职业,不可能像法官一样有足够的时间和精力阅卷、调查、参加审理案件,导致作用发挥较少。如天峨县18名陪审员中,2010年有35件邀请人民陪审员38人次参加审理,每年人均参加审理不足2件。更为遗憾的是有大部分的陪审员一年中或5年的任期内从未参加审理过案件,据统计,从2006年选任陪审员开始至2010年,先后有5人未参与审理案件,成为名副其实的不办案件的“正式法官”。其次,就算陪审员参与了审判活动,在案件审理中,由于陪审员素质参差不齐,对法律问题没有较为完整的经验,对案件的判断多是来自一般生活经验,而个人的生 活经验与法律精神之间往往存在一定的差异,诉讼中自然产生对法官一种依从的心理,对案件很难形成独立的法律见解,从而降低了陪审员参与庭审的积极性、主动性,“陪而不审”、“审而不议”的 现象较为普遍。另一方面,社会公众对人民陪审员参与陪审的意义认识不足,认为陪审员仅是合议庭组成人数不足但又须符合法律程序规定需要他们充数而设立的,因而陪审员参与审判的意识不强,对陪审工作持无所谓的态度,一般在初次开庭如果时间允许的情况下尚能到庭,但第二次、三次开庭和合议案件、宣判时不再到庭 参加审理的现象时有发生,导致法院临时变更合议庭成员,延长了案件审理周期。多数法院对人民陪审员随机选任机制并没有真正确立,天峨县法院还未实行随机确立陪审员。实践中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员,这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用,而且会造成陪审员 之间工作任务的不平衡。天峨县的人民陪审工作出现发展不均衡的情况:一方面存在排斥人民陪审员参与案件审判的情绪,以及部分人民陪审员从未或很少履职的现象;另一方面,个别人民陪审员参与审判过多过频,存在“职业化”和“专业户”的倾向,甚至变成“编外法官”;有的法庭一年内从未邀请陪审员审理案件,天峨县法院均未邀请陪审员参与刑事和行政案件的审理。  

    按照《决定》,除适用简易程序审理和法律另有规定的案件外,人民法院审理的 社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行,一审刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告向法院申请人民陪审员参加合议庭审判的,也由人民陪审员和法官组成合议庭审理。由此看来,陪审员参审的案件范围由《决定》实施前“选择性”变为了一定程序上的“强制性”,但参审率较少。

    3、经费划拨不到位。《决定》规定陪审员因参加审判活动而支出的相关费用由人民法院给予补助,该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上,而基层法院经费非常紧张,从而无法充分保障陪审员的经济权益。  

    4、监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定:“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法,征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等”。但实际操作较为困难,对人民陪审员的管理往往是鞭长莫及。首先陪审员有他自已的职业,有他自己的活动范围和圈子,法院对其行为不能有太多的限制和要求。其次原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理,无工作单位的陪审员更无人管 理。再是人大对陪审员也无法进行实质性的管理,导致陪审员履行审判活动期间的管理无从谈起,由法院考察、提请人大任命的陪审员,最终形成法院、人大均无实质的管理、监督权利。  

    三、完善人民陪审员制度构想  

    陪审制度在天峨县的产生虽然起步较晚,但是实践表明,人民陪审员参与审判案 件,可以充分体现我国社会主义司法民主,是人民群众参与国家管理的一个重要方面,这是因为司法事务是国家事务最重要的组成部分之一,而实行人民陪审制度又是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式,人民陪审员也是人民法院联系广大群众的桥梁和纽带,有利于人民法院倾听人民群众的呼声,自觉接受广大群众的 监督。人民群众应该参与所有国家的权力,立法、行政,当然包括司法,而陪审的参与司法是最重要的形式。现行人民陪审制度,对于健全社会主义民主政治制度,也具有重要的意义。陪审制还可以有效预防司法腐败,加强廉政建设,促进司法公正。我国的人民陪审制体现了社会主义制度的本质,体现了人民群众直接参与管理 国家事务。人民陪审员的艰辛工作,为天峨县审判事业增添了新的辉煌。  

    1、突出陪审员来源的广泛性和人民性。基层法院选任陪审员时,根据实际情况, 适当放宽陪审员的学历要求,可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富,德高望众,善于作调解工作,热心参加公益活动的人为人民陪审员。选任这样的陪审员参加案件审理,可以避免出席率不高、请而不到、陪而不审、合而不议等现象发生,也有利人民陪审制度真正落到实处。同时,在农村人口占大多数的地方,要选任农 村人员为人民陪审员,至少占比达70%以上。党员、干部、村社干部最好不要担任陪审员。  

    2、加强宣传和培训工作。法律知识不断更新,仅靠一次两次的岗前集中培训明显 不够,必须对人民陪审员进行不间断的审判业务专项培训。培训中主要注重技能、实用性内容的传授,培训方式以观摩庭审、点评案件为主,组织陪审员开座谈会,请有经验的优秀陪审员为其他陪审员进行庭审经验的交流,为陪审员订购人民法院报、法制日报、办案手册等,提高审判能力和业务水平。此外,做好庭前准备工 作,提高陪审员在庭审中的积极性在开庭时把起诉书、答辩状送陪审员,让其了解案件的基本情况或争议焦点。然后由法官引导人民陪审员熟悉相关法律条文,领会有关法律精神等,充分调动人民陪审员在审判过程中积极性、主动性,更好的发挥陪审作用。加强对人民陪审员制度的宣传,转变人民陪审员制度的认识观念,对被 任命的人民陪审员名单登报通告,晓喻社会,增强人民陪审员的荣誉感和责任感。  

    3、提高陪审率,发挥作用。一是做好审判员。人民陪审员全程参与案件的审理, 在庭审和合议庭中享有与法官相同的法律地位和作用,包括对证据的采信、事实的认定、法律的适用,直至做出判决。二是做好调解员。人民陪审员来自基层,来自群众,与群众在心理上不存在距离感,在司法调解中有着独特的优势。三是做好帮教员。开庭就是一个将惩罚与教育结合的有效载体,力争取得审理一案,教育一片 的良好社会效果。四是做好监督员。人民陪审员参与审判,从非职业司法的角度分析案件,使法官听取来自业外人士的意见,丰富法官思维判断,充分发挥人民陪审员在工作中细、严、实与情、理、法相交融的独立陪审作用,同时,陪审员在具体参与个案审理中,可以监督审判工作中的各个环节,客观上形成对法官的监督和约束。  

    4、完善制度,加强管理。一是人民法院同人大、政府协商制定监督管理陪审工作 专项制度。同时,成立管理办公室,加强对人民陪审员的管理。对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位,采取相应的措施予以约束。二是考核部门对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化、考评,将考核结果备案,作为表彰和奖励的依据。三是建立陪审员联络制度。指定专人负责陪审员的联系 与沟通,通过电话询问、上门征求意见、座谈等形式了解陪审员的生活、工作安排,增进相互理解和支持,共同为人民陪审制落到实处而努力。  

    5、提高地位,发挥作用。要充分发挥陪审员在当地的社会正面影响力的优势,提 高陪审员与社会的沟通效果,增强法院裁判的说服力,还要提高陪审员的地位,建议对陪审员的社会地位从法律上比照人大代表对待,凸显其在当地社会生活中的重要性,以增加他们的社会荣誉感和使命感,从而达到更充分的发挥陪审员的参审、陪审作用,扩大公众对法院裁判结果的认知度。

(作者单位:广西天峨县人民法院)

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