您当前所在位置: 首页 > 审判业务 > 调研成果

论民事执行机构设置

来源:   发布时间: 2014年07月07日

  党的十七大报告明确提出,要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。” 这是党站在全国司法制度大局指导全国司法体制创新的重要思想,也是依法治国,推进社会主义法治国家建设的必然要求。

  近几年来,“执行难”问题屡现报端,也给民事执行工作提出新的要求,学界在对民事执行理论的研究中,也开始向民事执行权的配置这一关系到国家机关权力分工的方向深入。笔者以对传统执行机构研究为出发点,通过对国内外执行机构的对比,结合我国国情及自己从事基层法院执行工作近10年的体会,提出了优化民事执行职权配置,改革民事执行机构设置的设想及建议。

  • 我国民事执行机构的历史沿革及现状

  在漫长的封建社会,行政长官掌管司法兼顾裁判及执行制度,行政与司法不分。直至清朝末年,建立了独立于行政机关的司法机构,民事执行权脱离行政权,由裁判机关行使。

  新民主主义革命时期,我国经历了执行机关由裁判机关及行政机关共同执掌的时期。

  中华人民共和国成立后,国家将民事执行权配置在人民法院,人民法院成为民事执行机关。自此,民事执行机构的设置,在我国民事执行工作的历史上,经历了由审执分立到审执合一再到审执分立的来回反复的不同阶段。在50年代,人民法院的民事强制执行工作是和民事审判工作相分离而独立进行的。但是从1957年以后,由审执分立改为审执合一,由审判员兼管人民法院裁判文书为执行依据的民事案件的执行,至于其他法律文书,法院不负责执行。党的十一届三中全会提出了健全社会主义民主与加强社会主义法制的任务之后,根据党中央的决议,1979年重新颁布的《人民法院组织法》第41条明确规定:地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中财产部分的执行事项。1982年通过并试行《民事诉讼法(试行)》第163条进一步明确规定:执行工作由执行员、书记员进行;重大执行措施,应当由司法警察参加。遵照这些规定人民法院设立了专门执行机构,配备了专职执行员,实行审执分立。1991年《民事诉讼法》规定了执行程序,并规定人民法院、中级人民法院根据需要,可以设立执行机构。之后,最高人民法院于20世纪90年代在经济审判庭设立执行组后,于1995年设立执行工作办公室。

  纵观我国传统民事执行权的配置,虽然坚持了审执分立的基本原则,比起审执合一、行政与执行二合一是一个历史进步,但执行庭作为执行机构行使民事执行权仍然存在很多问题。

  首先,在立法上,执行庭作为执行机构,现行法律制度对执行庭的性质、地位、职权、组成、形式等在立法上均未明确。

  其次,传统执行运作机制缺乏透明度和公开性,实践中,各地普遍的做法是由统一的法院执行机构行使执行裁判权和执行实施权,体现了执行权的高度集中,而任何不受限制的权力都是容易被滥用的,这是万古不变的真理,也不利于提高执行效率。

  再次,现行法律规定由“执行员”负责办理民事执行事务。然而法律没有对“执行员”具体分类,也没有规定具体任职条件,案件受理后,即负责到底。执行员独揽执行裁判和执行实施两项大权,缺乏合理分工,存在与执行机构同样的问题。事实上,正是因为执行机构的设置缺陷,才造成执行员的“独揽大权”问题。

  第四、现行的执行机构的设置难以从程序上保证执行公正。要实现执行过程的程序公正,必须强化执行过程的救济裁判程序,使执行实施和执行裁判严格分离,不仅在人员上分离,程序上分离,而且要在组织机构上分离。

  最后,对执行权缺乏必要的监督制约机制及有效的救济途径。不仅包括同一执行机构内的监督及制约机制,还包括上级法院与下级法院的监督及制约机制。

  综上所述,解决执行中存在的问题,改变我国执行工作中存在的执行难和执行乱的状况,很重要的一个方面就是对民事执行权进行重新的配置,以弥补我国执行机构本身存在的制度性缺陷。目前关于执行难和执行乱的原因有很多解释,但是,事物的“内因”为决定作用,如果执行制度本身存在的问题得不到有效解决,执行难和执行乱的问题就无法得到最终的解决。

  • 国外国家及地区民事执行权配置模式

  民事执行权的性质,决定了民事执行权取决于不同的国家法律制度及公权力。国外国家及地区的民事执行权配置,主要有以下类型:

  其一、专门设立执行法院负责执行工作。只有冰岛实行该种执行体制,但这种体制的前提是因为可执行裁定的数量少,不会造成执行机构的工作积压,在中国,此类设置不易推行。

  其二、配置在普通法院。又可分为三种:

  (1)执行由执行法官进行,执行员没有独立的执行权,依据执行法官的指令行事。意大利、秘鲁、我国台湾地区属此类型。

  (2)法院执行官执行型。联邦法院设专门执行官,负责法律文书的送达和执行。澳大利亚联邦为该类型的代表。

  (3)法院执行与执行官执行相结合。即执行法院(委派执行官)与执行官各自行使执行权。执行官有执行权,但不是唯一的执行机关,执行法院也有执行权。法国、日本属此执行类型。

  其三、裁判权在法院,执行权在行政机关。具体又分以下类型:

  (1)一般设有司法行政官性质的官员,负责文书送达、判决执行、传唤当事人、管理监所、保护法院及司法人员安全、维持地方治安等。英国、美国、加拿大等普通法国家和俄罗斯即属此类型。

  (2)专门机构执行型。此类型的代表为瑞典和瑞士。瑞典、瑞士分别设立执行局、执行事务局、破产事务局,专门负责民事执行工作。

  三、在我国理论学界对执行权性质的普遍理论

  如同国体决定政体,政体反映国体一样,构建什么样的执行机构,首先应从执行权的性质谈起。

  第一种理论认为,执行权是行政权,“执行和审判是两种不同性质的工作,执行工作从性质上讲是行政活动,具有确定性、主动性、命令性、强制性的特点。”这种观点缺陷是忽视了执行工作基于司法行为展开,属于司法行为一部分,且在执行工作中,对于申请执行人的追加,对于执行异议的认定等,都属于司法裁判的行为。

  第二种理论认为,执行权是司法权。执行权是基于法院的司法审判延伸出的司法救济权,由法院行使,法院是审判机关,也是执行机关。因此,执行权从性质上讲是司法权。这种观点的理论基础是:凡是法院行使的权力都是司法权,这又存在一些问题,并不是法院所为的任何行为都是司法行为。当法院所为的某些行为同时也可以规定由其他机关实施时,这些职权不专属于法院,就不具有司法性。在执行工作中大量的工作是行政性的工作,具有确定性或主动性的特点。而且有的国家的执行机构不设在法院,如美国各州法院的判决,由治安官兼负执行任务,这也清楚地说明,执行权不是单纯的司法权。

  第三种观点认为,执行权可以分为执行裁决权、执行命令权和执行实施权。执行中发布采取执行措施和调查措施的权力,称之为命令权。实施已发布的执行命令的权利,称之为执行实施权。对执行中发生的争议进行处理的权力,称之为执行裁判权。从性质上看,裁判权是司法权,实施权是行政权,而命令权可能是司法权也可能是行政权。这种强制执行权的划分对执行权力运行的监督制约,克服集权型执行权运行机制仍具有重要意义。

  第四种观点认为,执行权可以分为执行裁判权与执行实施权。在执行过程中当事人对有关程序与实体问题争议的裁判属于执行裁判权。在执行过程中具体实施有关强制措施的权力属于执行实施权。

  该两权分立主张,也是笔者认同的观点,从执行权的性质上对执行权作了划分。执行裁判权对应于司法权,执行实施权对应于行政权。执行权的性质与执行程序中所包含的执行裁判行为和执行实施行为这两种执行行为的性质相符合。世界上大多数国家,执行裁判权由执行法官行使,而执行实施权由不具备法官身分的执行员或行政人员行使。这种人员定位的分工是建立在两权分立的理论基础上的。

  • 学术界关于执行机构设置改革的设想

  对我国民事执行权的配置,理论界和实务界主要有如下几种观点:

  (一)成立执行法院

  由学者以分权说考虑,提出在现有的法院体系外设立专门的区域性执行法院,实现人、财、物的管理彻底与地方政府脱离,执行法院机构实行垂直领导。在执行法院中按执行案件类型,分别设刑、民、经、行政执行庭。除建立执行庭以外,还应建立执行事务审判庭,由法官组成,主要负责对执行案件进行司法审查裁判。

  (二)将执行实施权分离出来,执行裁判权留在法院。执行机构脱离地方法院专司执行实施权,但不脱离最高人民法院。最高人民法院设立执行总局,地方逐级设立执行局、执行分局、执行支局。经费上整个执行系统独立,单独预决算,由上级执行局统一管理。执行人员垂直统一领导。执行中的裁判事项仍由法院办理。

  (三)由行政机关负责执行

  有一种观点认为交由司法行政机关。由于我国的刑罚执行机构设在行政系统,相应地,我国的民事、行政判决和裁定的执行机关亦应设在行政系统

  另一种观点认为交由公安机关。有学者认为,司法应仅管裁判,而不能管执行,执行属于行政权的范围,应由公安机关等部门负责。且公安机关的性质、条件,对执行工作更为便利。

  (四)由法院负责执行

  有学者认为,民事执行权仍应由人民法院行使。从中国现有的情况来看,裁判和执行联系密切。司法权与执行权是无法区分的,若将执行权由法院以外的机构负责,则会造成执行过程中的裁判权仍需回到法院处理,程序的复杂化,更容易深化“执行难”的矛盾。

  笔者认为,目前在我国尚缺乏设立专门的执行法院的可行性。将民事执行实施权交由行政机关更不可取。“执行难”中的症结即地方保护主义和部门保护主义,将执行权交给行政机关更深化了该矛盾,并非改革所愿。

  五、我国民事执行机构的重新设置的构想

  基于对中外执行机构设置的比较研究,并结合我国国情,在确定法院作为执行机构的理论前提下,笔者提出强化裁判机制及监督机制的执行机构重新设置的构想。

  (一)将执行裁判权及执行实施权分离,建立执行裁判庭。执行裁判庭从执行局分离出来,与新的执行事务局不再是隶属关系,不受其领导,与法院其他业务庭室是平行机构。其由若干法律知识精熟的执行法官组成,执行法官的资格由所在法院的同级人大常委会任免。处理案件时实行合议制,由执行法官组成合议庭,按少数服从多数的原则,依法行使执行案件的裁判权。

  • 赋予执行裁判庭以审判监督职能。发挥执行裁判监督机构的执行救济和执行监督功能,确保执行工作的公正、廉洁。

  (1).执行裁判监督庭的主要职责包括两大部分,即执行裁判权和执行工作监督权。

  (2)执行监督工作既包括同级人民法院执行裁判监督庭对执行事务局执行工作的监督,还包括上级人民法院执行裁判监督庭对下级人民法院执行工作的监督。

  (三)执行局享有执行实施权。

  总之,要解决执行难问题,优化民事执行配置,需要有详细的立法予以规范的同时,更应把执行机构改革作为重点。将民事执行的裁判权与执行实施权分立,不仅符合民事执行权司法权定位和司法强制权性质理论,有利于提高执行工作的效率,也可以达到审判与执行互相监督、互相制约的目的,实现公正与效率的协调统一。

  【参考文献】

  1. 常怡 崔婕 《民事诉讼程序改革热点问题研究》检察出版社2001年5月
  2. 孙家瑞著:《强制执行实务研究》,法律出版社,1994年10月第一版
  3. 姜德明等39位人大代表《关于建议制定民事强制执行法的议案》2003年11月5日;
  4. 王顺林、丁洪泉著:《设立执行法院,改革执行体制》
  5. 童兆洪著:《论民事执行权的配置》,
  6. 江伟、赵秀举:“论执行行为的性质与执行机构的设置”,载陈光中主编:《依法治国,司法公正——诉讼法理论与实践》(1999年卷),上海社会科学院出版社2000年版
  7. 张东亮《关于强制执行机构问题的思考》人民法院报2003年12月8日;
  8. 王比学〈〈民事强制执行基本问题研究〉〉人民日报2004年4月16日;

  执行局 崔运森

关闭

版权所有:济南市天桥区人民法院 ICP备案号:鲁ICP备13032396号
地址:山东省济南市天桥区无影山中路110号 电话:0531-85964813 邮编:250000